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地方政府公司化使宏观调控难落实

地方政府公司化使宏观调控难落实2013-11-04 11:19:30 来源：南方都市报分享到：十八届三中全会即将召开，对全面深化改革的讨论已在各界展开。在全球发达经济体几乎悉遭危机的背景下，中国的经济虽不被看好，却一直保持着相对稳定的增长。然而，国内的区域差别、城乡差别和贫富差别问题十分突出。食品安全、环境污染、房价高企及其他一系列社会问题也随之而来。为众人所期盼的顶层设计和宏观调控，也屡屡近于失灵。

西方现有的经济理论，似乎很难解释清楚中国复杂的发展路径。中国究竟靠的是什么在全球危机中得以幸免？国内区域发展的种种难题何去何从？即将展开的深化改革，到底该从何入手？为解答这些疑惑，南都记者采访了中国人民大学可持续发展高等研究院执行院长温铁军。

再平衡战略使中国在危机中生存

南方都市报(以下简称南都)：中国在全球危机中得以生存发展的主要原因是什么？

温铁军：首先是因为1949年新中国成立后，原有的帝国主义侵略所得的财产，以及不论是腐败分子还是官僚垄断资本形成的财产权利，都被新中国政府没收。因此中国的风险收益起点高于零。一旦照搬西方市场体系，改变现在国内的金融资本管制，就会使金融经济成为“主权负外部性”的内涵，国家经济增长的风险收益曲线的起点重新归零，中国也就难以维持现状。

南都：中国的竞争力在哪里呢？难道如主流媒体所说，来源于照搬西方市场体制？

温铁军：主观上我也愿意相信，但经过大量客观分析后，会发现很难这么简单地认定。印度、墨西哥等等这些更西方化的国家，难道市场化程度不比中国深吗？难道自由民主的程度不比中国高吗？西方意识形态所提出的“四化”制度转轨，不论是私有化、市场化，还是自由化、全球化，它们都不比中国差。中国这“四化”都不到位，所以才导致国内激进者的不满，但却因此才有竞争力；如果都到位了，中国也会跟着一样，无论美国金融资本危机中巨大代价怎么转嫁，只能跟着承载。为什么我多次强调“成本转嫁论”？简单来说，可以理解为西方危机爆发的代价需要被转嫁出去，一般是发达国家转嫁到发展中国家，中国则是城市转嫁到农村。总结中国长期以来的经验教训可得，只要危机代价能够向三农转嫁，城市就能软着陆。

南都：既然照搬西方市场体制不可行，那中国是否有什么独特的竞争力？

温铁军：几千年不间断的中国文明史之中，客观地形成了对国家稳定和整体利益最大化承担着无限责任的中央政府。在当代，配套承担无限责任的大型国有企业成为不能破产的国家资本的运营主体。这些，是东西方最根本的体制差别。因为西方上层建筑中的有限责任政府和经济基础中的有限责任公司，在制度上也有一致性。因此，美国政府关门、加州财政破产，是这种体制的结果。

诚然，历史原因形成的两种体制本无所谓对错。但是，在一些照搬的西方意识形态化的话语体系中，这种无限责任政府被称为专制，这种无限责任公司被称为垄断。如果纯粹从主观上说，我也不认同专制和垄断；但如果以学者必须坚持的价值中立来客观分析，只能实事求是地认为，中国在全球危机打击之下重要的发展经验，主要是承担无限责任的中央政府通过无限责任的国企直接投资于缓解三大差别的“再平衡战略”。就是用这种与西方个体化的“经济理性”不同的方式，中国人赶走了危机。

中国在上世纪90年代追求全球化，恰逢经济对外依存度高达74%之时，1997东亚金融风暴爆发了。它导致外需下降，但同时出现了乡镇企业破产、国企职工“下岗分流，减员增效”。外需下降，又无内需，怎么办？只能转向国内基本建设，这在生产短缺的条件下不可能实现。而中国在1998年陷入的是生产过剩危机。之所以能够在此后15年以投资拉动增长，是因为愈益严峻的三大差别客观上使政府必须体现合于国家责任的政治理性，向具有典型非市场化的基本建设领域大规模投资。

南都：在全球化大背景下，中国真的具有比较优势吗？

温铁军：未必。当西方因社会成本不断上升，而在1970年代开始大规模向外转移产业时，我们作为转移产业的接受者，事实上长期为西方做“双重输出”的贡献。第一，我们在资源严重短缺的条件下向西方提供廉价商品，既污染国内环境，又为参与全球竞争压低劳动力价格。第二，我们只能把大部分外贸盈余再投资到西方债券市场，如果自主投资于海外资源和能源开发，则会因扰动西方的地缘战略格局而被污名化为新殖民主义。而对于以军事实力维护地缘控制秩序的西方来说，贸易逆差越多，资本顺差就越多。

2008年金融危机后，美欧日先后有大量过剩的金融流向生存需求基本品市场，造成能源和粮食市场价格大起大落。因为基础商品价格被推高，导致中国进口通货膨胀。这就导致中国实体经济利润下滑，于是国内资本流向房地产，导致房地产价格高企。另一方面，中国抗通胀的利率调整导致融资成本大幅度高于西方，于是西方就能够用海外低成本融资来华获取高收益。若中国现在完全开放金融管制，得到的是低价格的外部资本，挤掉的是国内高价格资本，最终会导致国内金融资本竞争的失败。

地方政府公司化使宏观调控难落实

南都：为什么中国的发展长期呈现地方化态势？

温铁军：中国所谓的差异化区域发展是长期的过程。改革开放之初“允许一部分地区先富起来”，把本来对差异化有所控制的区域发展，改为放权让利于地方政府主导的区域竞争，如今则是以区域不平衡来吸引国内过剩产业资本投资，变成区域再平衡。

现在看，先富起来的沿海加工贸易型工业，其实产业收益主要在海外，这种情况无法改变。在沿海不可能形成相对有收益的产业结构的影响下，各地都出现地方化发展趋势，实质是地方政府公司化恶性竞争的趋势。也就是说，各级地方政府不以提供公共品为主，而成为公共品让位于服务资本利益的公司化政治主体。任何政府公司化的竞争都会造成风险，竞争越激烈，风险就越大。

改革是中央对地方“放权让利”，由此，承担无限责任的中央与不断增加风险的地方之间，就长期存在利益矛盾。中国是单一制国家，无论地方财政债务和金融坏账多严重，政府都不会破产。而越是发达的地方，其政府公司化程度越高，其投资坏账和债务风险就越是上交中央。

中央靠什么承担风险呢？改革以来，中央把低收益产业下放到地方，地方变成产业经济代表，中央则主要是金融经济代表。当地方把风险上交中央，中央就得靠增发货币来化解。上世纪90年代以后，货币化是中央承担地方风险的主要手段，但也会成为通货膨胀的诱因。总之，中国出现了中央货币经济与地方实体经济同步增长的局面。

南都：中央的宏观调控为何总是不到位？

温铁军：中央的宏观调控在经济增长时期屡屡不到位，主要是因为风险累积而成的经济危机在没有爆发前代价还不够大。中国每次能够落实的宏观调控，都是在经济危机爆发，中央和地方的利益共同受到威胁的时候。

众所周知，中央对地方的调控手段很大程度靠财政专项。但1994年之前，中央财政实际占比非常低，中央手里没钱就想号令地方，根本不可能。

当代中国的地方化起于1957年“一五”计划完成，那时有一个说法叫“中央财政坐滑梯，地方财政坐飞机”。因为当时前苏联停止了对中国的战略性援助，中国工业化需要的投资项目改为以贸易项目来进行。此时“二五”计划胎死腹中，中央财政占比陡然下降，从此长期平均在20%-30%之间；而地方财政长期平均在70%-80%的水平上。1989年经济危机与社会问题相继产生以后，1992年中央财政在严重赤字压力下放弃票证供应。同期，开放了股票、期货、房地产三大高风险市场，大量投机性金融资本涌入，中国经济开始进入高增长阶段。

直到1993年三大赤字同步爆发，危机严重，中央与地方谈判，于1994年1月1日出台了分税制改革，此后造成了中央和地方对半分的财政比例。中央才开始用专项投资方式调控地方，有了一定的宏观调控能力。

中央政府各部其实都是不同利益群体的代表，如果要某个部门按照中央的宏调体系来执行，它首先要看自己部门的利益是增加还是减少。如果它的利益减少，怎么能落实呢？很多人寄希望于制定一套现代政府管理制度，但现代制度本来就是多种利益集团互相制约的谈判依据。当务之急，应该是占据主导地位的利益集团的资本利益转明。

推进县域经济范围内的城镇化

南都：中小企业发展与城镇化是否能够改变地方政府公司化的状况？

温铁军：随着沿海经济的“去工业化”，中国未来的发展会和城镇化结合，因为大量的打工者会从沿海携带着他们的知识、技能和资金，返回内地城镇。为什么返回？因为大多数打工者都不想成为工人阶级。

照搬西方意识形态的学者和政策部门大都认为，农民应该改变身份，卖掉土地和房子，进城变成工人阶级。但有谁问过农民的意愿？问打工的农民想不想当产业工人，可能90%的人都说不想。为什么？因为农民是小资产者，他愿意降低自己的社会身份当无产者吗？农民往往会回答你，他来打工的目的是挣点儿钱，将来开个小饭馆儿之类，总之想当小老板。从小资产者变成小老板，意味着从下层社会向中产阶级升级。更何况现在的生产线，是一个严格筛选劳动力的生产线，稍微过点儿岁数，二十七八岁以后，就算还能干，也干不过十七八岁的年轻人了。大多数人挣点余钱以后，就要做点小本经济。这种小经济哪儿适合呢？小城镇适合，大城市不适合。所以我们会在不太久的将来，看到区域发展中的县域经济主要靠城镇化和返乡的打工者们开办中小企业来形成新的一轮地方发展内涵。

而到这个时候，地方发展主体将不再是政府。中央正在从干部考核体系等方面逐步减少对地方政府G D P的刺激，地方政府也会越来越重视环境。中国正在悄悄地发生一场政府行为的改变。我们相信，未来会有一场新的城镇化发展，是去城市化的生态文明发展。

十八届三中全会以后，如果中国的城镇化在县域经济的范围内推进，那么我们相信政策选择是正确的。如果简单地把城镇化等同于城市化，那对中国来说，很可能会造成巨大的生态灾难和严重的环境破坏，进而造成更为严重的社会矛盾。

推动惠农而非惠资的农合社改革

南都：您为何不同意工商业资本大规模投资以促进中国农业产业化？

温铁军：最近很多学者抨击日本，因为日本长期以来坚持只许JA (日本农协)办企业，而近年来虽然允许企业法人进入日本农业，但事实上仍有很多障碍。大约10年前，日本曾经有一段时间采取了相对激进的农业产业化发展战略，不仅允许个人，而且允许企业法人进入农业。接着，提出这个政策的政党下台了，因为社会多个利益团体知道，只要允许工商业资本进入农业，一定是剥夺农民的。

国内讨论这个基本常识，认为这种产业化农业企业中，农民的工资就是全部劳动力价值。如果中国也推行综合农协政策，农民就反过来变成企业的主人了，这才叫保护农民利益。

再看，日本没有中国这么多的食品安全问题，诸如苏丹红、三聚氰胺、黄浦江漂猪等，它的食品是安全的。在农业政策上，日本确实是东亚的楷模。整个东亚社会，除中国外，日韩都是日本的综合农协模式，国家给足了优惠政策，包括各种税收减免，政府投资只许给综合农协而不许给私人。中国恰恰相反，大量的优惠政策给私人，就是不给合作社。

日本现在也受到了很大的影响，农业劳动力平均年龄高达64岁，所以现在开始允许企业法人进入农业。尽管如此，工商企业仍认为，它们进入农业是竞争不过综合农协的。日本农民合作社办金融保险是免税的，是经营着82万亿资金的大型金融产业。日本农协商业经营的收入返还农民，所以日本农民的收入高于城市平均收入。这些收入，60%以上来自综合农协从事金融业、商业、保险业、房地产的收益，是非农的收益。每年日本的金融资本都提意见，但日本政府就是要扶持农业。

为什么我一直讲日本综合农协的政策固国百年？因为日本的城市经济是8大综合性商社掌控，而整个三农就是由第9个综合商社掌控———农业及其产业链的全部收益，都在综合农协，这是以惠农政策构建乡土社会稳态结构。因此日本虽自1990年起遭遇长期衰退，却完全没有动乱。相对而言，中国现在强调的农业产业化政策是一种典型的惠资政策，在任何一个农业产业化的产业链中，农民的收益很少能超过10%。这些年造成的污染代价和农村乱局只能由社会承担。

如果我们把农村合作社从专业合作社改为综合合作社，即农民通过综合性经营，政府如果又明确规定了低税和免费制，那农民收入低下问题就会明显改善。我相信很快就有农村合作社改革的表述，但亲资本的各地政府能不能落实还得再说。

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